國土計畫法(草案) 不符國土功能分區課題初探


國土計畫法依照土地資源特色劃分四大功能分區,分別為國土保育地區、海洋資源地區、城鄉發展地區區以及農業發展地。而本案主要為研擬於國土計畫法實施後,原依區域計畫法編定之合法使用土地、建築物及設施,與國土保育地區、海洋資源地區及農業發展地區土地使用管制內容不符者,各主管機關得依第五十五條所定國土永續發展基金用途,訂定優先次序予以提供獎勵,或以容積移轉方式辦理,使其符合國土保育地區、海洋資源地區及農業發展地區土地使用管制。

綜整現行已有之研究中尚無法說明未來國土功能分區之各分區、分級或分類之土地使用管制與現行土地使用管制之差別。故本案擬本案透過法學觀點、制度經濟、國內制度變動以及現行法規之財產權受限形式與補償方式之財產權理論與制度演變進行探討與分析,作為後續所提之不符樣態之分類架構做補償、容積移轉、獎勵或不補償等幾種對應財產權界定或補償之分析建議。

從國內制度演變中可知,許多財產權賦予時因知識受限、成本有限、對公共環境品質要求不高等現象,可能給予過於寬鬆之私有財產權。而隨整體知識增加、對災害風險與開發成本認知提高、對整體環境品質隨所得增加後,對於公共財產權之主張提高,因此對私有財產權之強度或使用提出限縮,也代表整體社會對財產權配置的一種選擇。因此本案檢視國土政策與法規初始財產權是否過於寬鬆、災害風險是否過高、是否適合或具有開發價值、公共安全或整體環境品質維護之必要性等問題,以衡量財產權重新界定方式。

財產權保障相關理論眾多,特別是私人財產權與公共利益有所衝突時,更容易有因不同需求而選用不同觀點之做法。國內都市計畫、保護區或限制發展區等許多制度形成時,更因主管機關不同,加以國內都市計畫、建築管理與土地管制等體系引入日本、美國等多國經驗與制度,但卻無可檢視與相關制度間理念是否一致之機制,因而形成今日綜合各國經驗演化而成的計畫法規體系。較為良性之制度演變在於透過逐步的制度修正或調整過程中,不斷比較與調整制度,朝向社會與私人財產權可供接受且相對一致之規範。

從國內都市計畫與土地使用管制相關制度經驗,可歸納出不符功能分區樣態之區分為下列三種方式:

一、 按財產權可持續使用或處分之時間:可區分為因緊急需求而須立即拆除者、得為繼續使用但未來受限制、目前未使用未來也不得使用。

二、 按財產權之形式:可區分為可興建建物、設施,或僅為土地利用等類型。

三、 按財產權是否有開發價值或有無瑕疵:可區分為該財產權是否已無市場開發價值,或有無重大之潛在災害不適合開發。


爾後則依據上述財產權理論、國內制度經驗,作為不符樣態類型之財產權重新界定時,其對應補償或獎勵類型之判斷原則。主要分為是否補償、容積移轉、獎勵等幾種情形,而非僅為補償單一類型。配合前項政策方向,研訂容積移轉申請審核機制、獎勵金申請發放機制以及損失補償機制。