日本產業結構變遷與都市計畫對策


一、日本產業用地現況與課題
(一)戰後製造業面臨競爭壓力,轉型過程與新機能間摩擦
  扮演日本對外競爭力,帶動戰後日本經濟的電器、機械、金屬等製造業,在近年國際競爭日趨激烈、經濟環境衰退的情況下,面臨產業再結構與調整的問題。這些重點產業與地區關連產業、地方就業緊密相關,其衰退或遷出將減少地區商業活動與居住人口,許多城市的經濟因此大受影響。另一方面,從工業閒置土地轉型之商業、居住或娛樂設施,因為是在缺乏地區整體規劃的情形下進駐的,導致新引入的住宅或產業與既有工廠間常因噪音與生活環境的問題而產生摩擦。
  產業空洞化造成兩個面向的影響:第一、如何平衡既有產業的集中化與產業升級,以及新產業用地需求;第二、如何有秩序、平順地引到產業用地轉型為其他用途。此兩面向為都市計畫必須解決的重要課題。

(二)無具體轉型策略或土地使用管制不夠彈性,使區內產業發展無效率
  雖抱持著發展可維持都市活力與再生產業的想法,但因這類產業沒有明確定義,因此也沒有明確的發展策略。結果,工廠持續各自發展,新興產業也不斷進駐,但必要的生產環境、基盤設施等政策並沒有完整的規劃,導致產業衰退、土地利用管制與基盤設施整備不足、都市環境問題接連產生,理想的都市發展圖像也無法實現。
  戰後是製造業的快速成長期,工廠集中、交通對策、環境對策的改善,以及新工業區的開發都被認為是典型的對策。例如在沿海地區設立工業專區(如太平洋五大工業地帶),有效地抑制商業與住宅使用,並訂定工業專用區的土地使用管制,嚴格執行。另一方面,隨著專業分工形成,業務、情報、物流、商業、娛樂等多種生產者服務業陸續出現。從鞏固人力資源的角度來看,工業區鄰近這些設施是必要的。因此,工業城市應具適當的土地複合使用規劃,使生產機能更加完備。
  此外,為因應消費者需求與技術革新的速度,廠商在進駐流程上應更靈活、土地使用與基礎設施要更基於現況需求,並保持靈活應對的彈性。

(三)閒置工業轉型需要著重公共設施配置及種類轉換
  在專為大型製造業規劃的產業園區中,過去多僅重視鐵路、水運等交通幹線與工業用水設施的可及性。但近年來,對於居住環境、生活環境與市場可近性的重視,導致居住者需求的改變,過去開闢的公共設施逐漸不敷使用。另方面,市區經常被鐵路分割,不僅造成商業區近便性降低,也讓地區公共設施與市區的吸引力降低。若不進行產業升級與土地使用轉換,便無法促進市區的吸引力。
  產業結構變化伴隨閒置土地的產生,造成土地使用轉換、住工混合使用、工廠生產環境不安定等情形。如果是這種情況,工業用地變更為住宅、商業設施後,將與既有工廠間就環境議題產生摩擦,可能引起既有工廠的移出、歇業,擴大產業空洞化的疑慮。
  無計畫地細分工業用地與變更,對既有工廠的營運造成很大影響。並且,大規模地轉換為住宅、商業與娛樂設施,可能產生既有公共設施無法容納交通流量、既有商業的競合、居住環境的惡化等重大影響。
  既成市區大多面臨防災能力改善、引導人口往都心居住、核心區活化等急迫的課題。對此,工業區閒置用地成為解決都市課題的保貴資源,必須加以活用。

(四)產業結構變遷與都市計畫需注意的面向
  1. 應確實掌握產業結構變化對都市的影響
  2. 城市未來的描繪,應基於產業政策與產業結構的變化
  3. 考量既有產業升級與新興產業進駐需求,應相應修改既有土地利用法規
  4. 應提供具吸引力的產業環境、適當的都市設施計畫與整備工作
  5. 應考量工廠生產環境與周邊居住環境的調和,並適切運用土地使用管制、都市設施整備的工具
  6. 應抱持以閒置用地解決各式都市課題的觀點

二、 因應對策的基本思維
(一)對應產業結構變遷的都市計畫基本觀點
  如何提升日本對外競爭力與都市產業發展,為一涵蓋多樣領域的複合課題,包含都市計畫、土地利用與中心基礎設施環境的整合、場所支援等面向。在這種情形下,生產環境的保存、既有產業的維持與育成,都是必要的支援策略。而已衰退的產業,則應考慮是否引進新興產業或協助調整既有產業結構,這些都是需考量的因素。
  其次,工廠停止營運、縮小將無可避免伴隨著閒置土地的產生。一但產生閒置土地,也將產生無秩序的土地變更,可能造成後續土地利用的嚴重問題。應在維持居住者與產業雙方對環境的期望下,創造都市未來發展的圖像。在這種情形下,從工廠用地轉換而來的閒置用地是解決都市各種課題的保貴資源,這種觀點是不可或缺的。

(二)對應地區特性的土地使用變更
  在工業用地的土地使用變更考量上,應從都市別、地區別、必要策略,以及現況動向等方面檢討。依此檢討方法,可分類出四種地區特性類型,及其土地使用變更基本對策。
  1. 位在變更需求較大地區的計畫型開發工業區(類似國內整體開發型)
  例如大都市中心與既有市區附近的工業區,因開發集合住宅的需求較大,可能帶來大規模的住宅與商業活動。針對此類地區,應考量如何緩解人潮對周邊交通造成之負面影響。
  2. 位在變更需求較小地區的計畫型開發工業區(類似國內整體開發型)
  例如地方都市的臨海地區工業區,或大都市臨海工業區等。這些地區土地變更與產業升級的難度較高。因此,因針對既有工廠、交通、公共設施環境,以及提升研究部門量能的角度,促進地方產業升級與育成。
  3. 位在變更需求較大地區的零星工業用地
  大都市及周邊都市裡,變更為住宅的情形相當多,也產生小型工廠與周邊居住環境的摩擦。其中,許多持有獨門技術的中小型工廠,就聚集在大都市中並與住宅共存。這些製造業是維持日本競爭力的重要來源,維持其營運環境有其必要。
  4. 位在變更需求較小地區的零星工業用地
  如小型都市中的零星工業用地。此類地區應以活化市區機能、改善基礎設施為主要策略,並引導其開發為更符合當地需求的設施。

(三)機動性對策的必要性
  因各工廠產業調整的步調不一定相同,同一區域可能同時出現營運中與閒置中的土地。同時,土地使用管制調整的速度可能不及地區產業結構變遷。當土地閒置期來臨時,此期間的作為便相當重要。若任由其閒置,地區環境與犯罪率都可能惡化。為此,可引入運動設施、展示設施、停車場,以及其他符合地區需求的過渡性設施。透過這種暫時利用,地區的來客量便可提高、相關需求也會產生,更使居民產生期待,未來土地在不同功能間的變更能更平順銜接。

(四)考量支撐日本經濟的都市型產業需求
  都市計畫應考量產業發展與支援活動之空間需求,包括情報、通信、設計、文化等新產業領域的動向、從製造升級到研究開發部門的需求、既存產業內在變化檢討,以及都市再生等。此外,良好交通近便性、兒童托育、休閒,以及居住等需求,都是都市計畫在規劃都市產業空間時應注意的。

(五)積極以閒置土地解決都市課題
  許多城市除了受改善防災性、往都心發展、中心市區再生等課題所困外,其內部衰退中的工業用地周邊,雇員減少、周邊商業衰退等情形也經常延伸到市中心區,成為複合型的都市課題。為解決此課題,應適當結合都市計畫與產業政策,並積極運用閒置土地。

三、 活用都市計畫工具
(一)透過都市計畫賦予轉型發展定位
  都市計畫的區域性主要計畫(master plan),應提出整體產業升級策略、重點產業升級及其用地配置,以及為促進產業升級所需的主要都市設施整備等面向。
  市街層級的主要計畫,則應說明每一地區的土地利用變更、地區土地使用變更、環境保護,以及必要的土地利用與都市公共設施整備方針。
  更進一步,被細分的閒置工業用地,應防止其周邊基礎設施也被無序地變更轉換,並應基於既有工廠長期營運的意願及土地使用變更等需求,及早提擬土地利用管制、都市設施整備等策略。
  在這個過程中,規劃者應掌握企業與周邊住民的意願,並鼓勵其參與地區發展規劃,以此凝聚未來發展共識,可以更有效地規劃土地利用與都市公共設施。
  同時,在工業用地有個別變更需求出現時,主要計畫應訂定開發時間地點、計畫面的考量,以及公私部門間責任分擔等面向的原則。促進產業升級的都市計畫須具備下述面向:
  1. 針對土地使用變遷的土地使用管制
  從既有產業升級、促進新興產業的觀點,土地利用應適當考量支援產業、服務設施、商業設施、住宅之空間需求,此為引導合適土地使用的策略,也呼應促進各產業部門發展之政策。因此,都市總體規劃應根據上述需求去檢視各功能分區之複合功能,並檢討現有土地使用管制。
  2. 對應複合土地使用、提供具吸引力產業環境之都市設施整備
  都市產業設施不應只考量重工業之利用需求,也應就住宅、業務等複合性使用需求,增設可改善市區近便性、物流便利性、具吸引力的設施。概念上為提供可多樣使用的服務設施,例如開闢小街區計畫道路、步道、口袋公園/廣場(pocket space)等。
  特別是鄰近都市核心的地區,更應考量其與都市核心區整體關連,針對未來新興產業之潛在需求,及早開闢相關基礎設施,例如城市輕軌(LRT)、巴士等可改善交通便利性的設施,以及舒適步行空間、公園等可提高地區吸引力的設施。

(二)為實現都市土地圓滑化轉型所必要之都市計畫
  1. 應保全工廠營運環境,以利其持續發展
  大都市、核心區、大眾運輸場站周邊地區等,具較高空間需求的地區,工業用土地已緩慢但陸續被變更,但周遭生活環境不良(工業生產負面外部性)、地價高漲,以及既有工廠仍持續營運。為了維持良好居住環境,應對既存業種與類似業種的使用有更細緻的考量。為了改善地區環境,必要時應時施都市更新,並透過地區計畫要求開闢緩衝用的綠地、公園、道路等公共設施。
  變更需求較小的地區,土地使用變更亦快速發生中,部分工廠歇業後變更為他種用途後,便與既有營業中工廠產生衝突,導致既有工廠營運受到影響,甚至造成地區全體產業的衰退。這種情況下,應透過地區計畫限制住宅使用,且應從降低變更後使用項目對既有產業的角度出發,去檢討變更後允許使用項目。
  2. 土地變更利用時應考量與周遭環境之調合與環境保護
  為了形成更好的街區環境,應該要在都市計畫實施之前,納入企業和在地居民意見,就核心議題預先擬定未來方針。以工廠與住宅並存的區域為例,土地使用管制上應比準工業區更寬鬆,並且事前就地區計畫、特殊用途地區,並排除不合地區需求之使用,以及可與周邊住宅調合之建物管制。
  轉換需求大、住工混合地區,可能造成地價上升、周邊地區交通系統負荷過大、地區氛圍改變,與周遭環境產生摩擦等問題。對此,應檢討地區設施計畫、再開發地區計畫等,並以確保公園綠地等具有緩衝功能卻又經常供給不足的公共設施為優先。此外,也應導入巴士等大眾運輸以降低公路系統壓力。
  3. 積極解決都市課題
  為提升市區防災性、都心居住需求、市中心區再生等既有都市課題,當在變更工廠閒置用地時,應考量既存設施移轉與必要設施納入的問題。其他如福利設施的規劃開闢也有其必要。這些設施的空間布局,應在都市計畫階段一同檢討。
  針對與一般市區隔絕、利用價值較低的計劃工業用地,應檢討是否將其轉為能源生產、資源回收,廢棄物處理等用途。但也需考量聯外道路設置、環境保護、集約管理等課題。
  針對地方都市骨幹型工廠閒置化,造成地方中心商業區衰退、人口減少、公共機關撤退的問題,應從產業與地區環境的整體布局著手,進行中心市區再生、公共交通改善、活用地區資源並振興都市觀光等計畫。

原文出處:《政策課題対応型都市計画運用指針─産業構造の変化への対応》(http://www.mlit.go.jp/crd/city/plan/ppg/sangyokozo.pdf)