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誰的社會住宅?:從仕紳化2030鹿特丹居住願景計畫看社會住宅都更與轉型爭議

#社會住宅

發表日期│ 2020.01.02

作者:林采鴻、林珏君、袁培倫、鄒欣樺

台灣社會住宅為去標籤化,避免過度同質性住民集居的結果,造成都市隔離效果,社會住宅的出租原則以混居為導向,但政策目標仍為扶助社會及經濟弱勢者,努力增加整體供給量為長期社會住宅推動方向。

荷蘭社會住宅因推動社會住宅建設多年,也是世界上社會住宅比例最高的國家,向來為國內社會住宅政策推動取經的重點對象。荷蘭自1909年推動第一棟社會住宅以來,雖然於90年代歷經社會住宅的整修翻新、改造政策,房舍的老舊及引進新機能立體化使用的契機,仍需迎來一系列的都市更新計畫。

以鹿特丹為例,鹿特丹市政府於2016年公佈了Housing Vision Rotterdam 2030(2030鹿特丹居住願景計畫),主要是為了回應鹿特丹日益增加的居住需求和改善居住品質,並藉由更新老舊住宅和閒置土地以達到全面性的都市再生。

2030鹿特丹居住願景計畫提供高收入家戶、向上流動家戶(sociale stijgers)和年輕族群更多的居住選擇

2030鹿特丹居住願景計畫的發想,最初是由鹿特丹市議員羅納德·施耐德(Ronald Schneider)的生活願景所提出,其主張鹿特丹的社會住宅過多,且機能規劃與城市中教育水平提高、平均收入逐漸上升的族群未能契合。

2030鹿特丹居住願景計畫的重點在於翻新住宅和增加住宅存量,新增36,000戶以上的中、高級房源和其他類型16,000戶以上的房源。新增存量來源係藉由大規模拆除重建社會住宅和老舊社區,提供具品質的房屋供給,滿足新的鹿特丹中產階級追求更好生活品質的需求,除了確保房地產價值存續與提升,也能讓在地人可於在地尋找更為優質舒適的住房環境,進而保持既有社群連結,提升地方認同。計畫內容中提到更新後的社會住宅入住對象主要設定為鹿特丹日漸增加的高學識經歷的學生、青年和生活型態改變的年長者,並吸引中高收入水準以上的家戶。

根據鹿特丹政府的統計,鹿特丹居民自2010年以來的居住滿意度(包含環境綠化與家庭友善程度等指標)和對於居住在鹿特丹的自豪感都有上升的趨勢。關於鹿特丹的人口組成,其2019年的居住人口為638,751人,預計到2030年會增長至676,000人,其中單身人口佔了2/3。在高齡人口方面,老年人口比例在2030年預計達到18%;相較於其他城市,鹿特丹仍是年輕的,人口平均年齡在20到35歲之間,預計在2030會增長158,000人;原因與在這裡接受高等教育的學生和高階勞動人口增加有關。鹿特丹的中產、年輕人口增加,亦提高了租金水準位於中高等級的租屋需求,以月租€711為分水嶺,以上和以下都要提供更多房源,這也成為開發商急於拓展的房屋市場。

在郊區和市中心皆不分收入水準地提供一定的居住選擇,建立居住環境的檔案(profile),加強對兒童友善環境的重視。在居住環境條件較差且居民組成單一、收入水平低的的區域保障由多種房源組成的房屋存量(尤其在南鹿特丹Rotterdam Zuid與Schie運河西方),同時在整個鹿特丹的不同區域提供更多平價住宅,減少社區標籤化與居住功能單一化的現象。

圖表 1 Woonvisie Rotterdam 2030計劃發展區域(來源:Woonvisie Rotterdam 2030—Gemeeneraad Rotterdam)(*compact centrum op 2 oevers為預計要載運河岸邊發展為緊密都市中心的區域/wonen aan de river 運河上的住宅區/Creatief gemengde stadswijken都市中的創新區域/vitale stadswijken 重要都市區域/luxe groenstedelijk wonen 高級綠化住宅區/ groenstedelijk wonen 綠化住宅區/Dorps wonen村莊住宅區)

 

一般來說,老年與年輕的租屋族群具有較嚴苛的房屋貸款條件,為了讓他們有更彈性、非集中於工作地點的租屋選擇,未來將提供更多的房源。對於較高收入族群,例如年收入€36,000的家戶,所提供的房源每月租金高於€711,會與Housing Association提供的平價租屋市場有所區隔。

除了以人口統計的變遷來預估居住需求,居住環境的需求調查也是鹿特丹政府設定2030居住目標的重要評估資料之一。對於居住環境的要求,鹿特丹居民共通的條件為靜謐與綠意,並且對於平房和透天的需求高於公寓及大樓。

圖表 2 荷蘭五大城市房屋自有與租用比例 (來源:Woonvisie Rotterdam 2030—Gemeeneraad Rotterdam)(*koop=自有/part huur=部分租用/corpo=住/協doelgroep=目標群體)

圖表 3 房屋存量與收入水平供給關係(來源:Woonvisie Rotterdam 2030—Gemeeneraad Rotterdam)(*middelduur=平均/duur=高價/goedkoop=低價)

 

2030鹿特丹居住願景計畫的目標可以總結條列為以下幾點:

1. 平衡,兼顧居住和參與城市生活

2. 彈性,回應全球情勢的變化

3. 強壯,支撐城市不同階層的人口

4. 合宜,適合老幼以及單身家戶的居住環境

5. 乾淨、整體、安全

6. 綠意、健康、永續、豐富的文化

7. 刺激自我發展與創業

8. 激發創意與新創的個人和事業發展

9. 一座讓人永遠不想離開的城市

計畫中提到理想社區單元是由「多元的群體」、「硬體建設」和「社會文化」所構成,強調促進居民間的互動與整合。除了在既有的住宅區提供更多房源和改善居住環境之外,也轉換原本被認為是不宜居、無法吸引移入人口的區域,提出以點狀的「針灸式干預」(acupunctural intervention)和「大範圍重建」的硬體與社會面向的居住環境改善策略,包含提高市中心居住密度、運河地區再生與周邊住宅區改造、混居、提升街區活力與綠化等方向。

 

認為現況社會住宅過多、積極招收高收入對象入住的計畫命題引發爭論

此計畫頒布後,便引起了民間的諸多疑慮,例如計畫將導致低收入戶因住宅更新而被迫搬遷,以及原居民無法負擔更新後增加的居住成本。此外,市府有意吸引更多中高收入家戶移居鹿特丹的想法,也被認為會排擠到當地低收入戶的生存空間。

以下將從多個面向探討2030願景計畫,包含其具體包含哪些目標和施政方向、相關計畫和反對方的聲音。

一、2萬處可負擔住宅供給減少

2030願景計畫計畫在2030年以前,預計改善35,000處房屋的居住環境,重建15,000處房屋並增建36,000個新的住宅單位,其中有5,000個單位是以富裕階級為主要客群。住宅協會承諾負責所掌握的其中12,000處房屋翻新,另外也計畫協助13,000處自有房屋進行基礎設施改善,以及10,000自有房屋重建。這些增建與重建的結果,預計會導致20,000處可負擔住宅消失。

二、整建與新建下的租金上漲

反對者認為2030願景計畫是透過改善居住環境、提升居住品質等名目,拆除大量平價住宅,挪移建設可負擔租屋的資源至建設更多以中上收入階層為客群的房屋。反對的另外一個主要論點在於,對平均收入較低、被認定為貧窮的社區,其居民只要有在社會階層中向上流動的機會,就會搬離社區,使得社區擺脫不了貧窮這類單一標籤的宿命。

三、產生仕紳化問題

部份反對者提出仕紳化的問題,其指出此計畫重建後社會住宅品質高檔化後,昂貴租金帶來的住戶將改變當地人口組成。實際上,鹿特丹面積相當大,不僅限於現在住宅密集之處的拆除,便可以為中產階級於他地建造足夠的房屋。

四、高等教育族群未必與穩定的收入劃上等號

雖然鹿特丹居民整體教育水平正在提高,但許多受過高等教育的現代人多為個體經營者,而以此為職業的族群收入未必穩定。住宅計畫不應將長期且穩定的高收入視為普遍情形。

五、與鄰近城市人口轉移造成的摩擦

鄰近鹿特丹城市的社會出租住宅物業比例相對較低,因此部分低收入家庭透過區域系統進入鹿特丹的社會住宅。若鹿特丹未來以中產階級為城市主要族群,中低收入或相對貧困居民將被排除在外,轉移至鄰近城市居住,導致其他地區接收自鹿特丹移出弱勢人口的壓力。

六、更新計畫財源仍有疑慮

翻新與重建的工作主要由住宅協會進行,除了前述的850處以劃定的住宅之外,市政府也要求住宅協會要以每年500處為單位,完成總計南方10,000處住宅的翻新或重建。在預算的部分,市政府承諾將在每年撥款一千萬歐元的預算,而其餘則指定由住宅協會透過投資這些住宅的更新獲利來取得,但住宅協會普遍認為這樣的更新成本無法負擔,而協會至今仍在與市政府協調資金的來源與投資計畫。

七、未仔細處理中繼住宅問題

鹿特丹市政府一直有意吸引更多高教育和收入水準的家庭移居鹿特丹,例如the Rotterdam Law和2015年的”Kansrijke wijken (the promising neighborhood)”計畫,就選定了城市中的幾個區域來進行更新,吸引有高等教育和一定收入水準的小家庭進駐,這樣的目的在2030願景計畫顯得更為明確,對於低收入戶的居住問題以及大批住宅的更新,勢必會引起一連串的搬遷與中繼問題,2030願景計畫並沒有提出具體的解決方案,也沒有保證所有原住戶都可搬回原本的社區。

 

反對計畫者發起公投卻無法達到門檻,使願景計畫持續推行中

反對此計畫的民間租屋者因此組織發起”actiecomité woonreferendum”公投運動,反對減少20,000處可負擔住宅和仕紳化的後果,此公投運動也反映了民間累積對於市政府都市更新與住宅政策的不滿。

這項公投在2016年的11月底舉行,以「你贊同還是反對鹿特丹居住願景計畫?」為題進行投票。雖然公投本身並無法直接影響政策可以持續推動與否,但民意會影響市議會通過這份計畫的意願。最終公投的結果並未到達總投票人數30%的門檻,雖然有72%的票數反對這項計畫,此公投結果仍然無效,最後市議會在同年的12月通過了這項計畫。

 

圖片 1:發起公投運動的民間組織收集連署(來源:Woonbond)(更多與公投相關的資料可參考SP. Rotterdam

然發起公投運動的組織持續地對各個區域的拆遷計畫進行抗議,鹿特丹南方相較於城市的其他區域,一直有平均收入較低和犯罪率較高的問題,因而被視為是重點更新的區域。

2010年底,中央的住宅部門(minister voor Wonen)發佈了Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ,鹿特丹南區國家計劃),搭配後來頒布的Woonvisie Rotterdam 2030,在南方劃定了多處預計要在2030前更新完成的住宅區,拆除25,000低價的私有住宅,吸引更多中高收入家庭移入。例如2016年底,鹿特丹南方至少有850個私有、於二戰前興建的住宅被劃定要在三年內進行翻新或重建,預計花費€85,000,000的預算。相關報導指出,在鹿特丹多個區域的住宅更新,已經導致許多居民因為無法在拆遷前找到合適的租屋而搬遷到其他城市或更邊緣的郊區。

位在Afrikaanderwijk的Tweebos社區將會有600個住宅單位被住宅協會拆除,374個單位會提供給原住戶,其中130個單位為社會住宅,另外244作為租售使用。市府會提供130個社會住宅作為居民安置使用,但大規模的拆遷還是引起居民強烈的反彈,至今仍在抗爭當中。

 

圖片 2 Tweebos社區的居民反對住宅協會Vestia的社區拆遷計畫而發起抗爭。目前抗爭仍在繼續,圖為居民召開社區會議凝聚共識(來源:SP Rotterdam)

 

2030鹿特丹居住願景計畫忽略對弱勢戶中繼及長期照護連結,使推動正當性缺乏,長期重建效果仍需關注

在提高房屋存量的數量及價值的面向上,2030鹿特丹居住願景計畫提到了以提高房屋供給、提升居住品質、實驗性的居住模式和實踐永續能源理念的基礎設施與居住環境等政策方向。

如果說硬體、社會性的居住環境改善與房屋存量和價值提升,是2030鹿特丹居住願景計畫的目標,那麼對於居住在這座城市的人來說,這份願景對於市民的生活提供什麼樣的藍圖?

透過居住環境的改善、房屋供給與都市再生,所要建構的便是人們可以獨立與自立的生活的基礎,而弱勢的群體可以獲得充分的社會支持,讓每個居住在鹿特丹的個體都有能力可以參與城市生活。

圖片 3 重建中的住宅

整體計畫也因應全國能源政策轉型和住宅總體政策,成為了政策執行的重要標竿。鹿特丹仍然朝向翻新舊屋、區域再生和供給更多房源的方向努力,但同時也面對著來自民間的質疑和居民實際的居住問題。值得繼續關注的是,要完成這麼大規模和長期的計畫,需要大量政府預算和私人企業的投資,而住宅協會也必須負擔拆除重建的成本。但在2015年修正後的Housing Act大幅限縮了住宅協會的財務來源,作為第一線著手社會住宅重建和興建的住宅協會,如何和市政府合作和執行計畫,在財務的面向上面臨著多重的挑戰。