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法國社會住宅系列(一)-由量變推動質變:從數字看法國社會住宅

#社會住宅

發表日期│ 2020.01.07

作者:蔡佳明

2019年5月底6月初筆者隨專業者都市改革組織(OURs)到法國巴黎與里昂參加第二屆社會住宅年會,除年會外,主要參觀巴黎的社會住宅案例與推動組織,收穫頗豐、感觸更多。分幾篇文章記錄與分享法國社會住宅制度與案例,希望對於未來台灣社會住宅政策發展能有一些方向借鏡。

法國社會住宅是經過100年的發展,且為高稅賦福利國家制度,相較下台灣稅負比重偏低,過去多年住宅政策鼓勵購屋,兩邊基礎完全不同,僅將現況直接比較,無法一蹴可及。但從幾個關鍵數字的解讀,可以讓大家容易了解,好的政策長期累積後,量變導致質變的意義,也就是說社會住宅政策在台灣人民心中認知的差距縮小,以及當我們持續推動社會住宅政策時可以創造的政策效果。

 

關鍵數字一、百年累積出500萬戶(佔存量17%)的社會住宅—社會住宅普遍常見的住房來源,每個人都有機會住過或造訪親友居住的社會住宅

法國在1912年通過《博納韋法案(la loi Bonnevay)》,授權各地方政府成立廉價住宅公共機構,例如1914年成立的巴黎住宅法人(Paris Habitat),作為興建與管理社會住宅的專責單位。以此法案為基礎,至1939年二戰前,共興建近30萬戶廉價住宅,一半供租賃、一半供出售。

經過100年後,2019年法國總人口數約6,700萬人,共2,900萬家戶。住宅存量約2,898萬宅,其中社會住宅存量約493萬宅,約佔整體住宅存量的17%。相對於台灣人口數約2,360萬人,大約877萬家戶,住宅存量約878萬宅,已完工社會住宅數17,415宅,僅佔整體住宅存量的0.2%。

社會住宅佔整體住宅存量17%以上的比例,可以代表法國整體社會中,應該有超過20%的家庭是現在、曾經或等待入住社會住宅,整體供給尚在持續增加中,存量比例預計增加至25%以上。社會住宅可視為是法國普遍的居住供給方式,許多家戶透過社會住宅較低租金的制度,受到政府大量的補貼,更重要的是居住在一個品質受到維護的生活環境之中。

生活穩定是讓中低收入家戶可以脫貧的重要基礎,吃的飽、住的安穩,才能有更多心力放在自我提升與子女教育。台灣過去住宅政策上以房貸利息補貼為主力,補貼對象是以具有購屋能力的中產階層為主,而法國社會住宅受益家戶數量達到20%以上,代表其服務對象不僅以最底層的弱勢為主,同時也延伸到一部份的中所得家戶。

因為高達20%以上的家庭曾經有社會住宅居住經驗,所以法國人不僅對社會住宅政策熟悉、有感,更是直接受益或被影響者,所以願意支持或參與政策。相對於台灣多數人未住過社會住宅,甚至也不知道甚麼是社會住宅,或沒有親友入住,多數人對社會住宅多是一種未知狀態,也不知道這樣政策對自己與社區有甚麼好處。因未知所衍生的恐懼,通常也是民眾反對的原因,且是推動社會住宅政策初期的台灣需要面對的問題。除了透過多元行銷宣傳管道來增加認知之外,更重要的就是不斷的增加數量,讓更多人有良好的社會住宅居住經驗後,才能有效改善群眾的認知。

 

關鍵數字二、社會住宅每年投資額超過200億歐元- 政府所主導與創造的火車頭產業所形成的就業機會、產業鏈、經濟產出與超越耐用年數之資產溢價不容小覷

500萬宅的社會住宅,不僅代表有500萬戶的住戶正居住於社會住宅,人與祝宅硬體同時建構出一個完整的社會住宅產業鏈與住宅經濟體系。法國政府每年也會從社會住宅中收取租金,同時負責管理維護社會住宅,已代表一龐大的產業與經濟產出。

因為社會住宅存量多、每年新增數量龐大,以2017年為例,社會住宅提供者共投資超過200億歐元,其中170億歐元用於興建社會住宅。另外在就業機會的創造上,光是社會住宅所直接聘用的工作人員就超過8.2萬人,更不用說衍伸就業造福的人數。

從以下2017年法國社會住宅經濟模型看來,可以看出社會住宅法人的住宅存量與受益者、直接經濟影響、間接影響,我們可以說法國的社會住宅真的是由政府所主導的火車頭產業。

 


圖1   2017年法國社會住宅經濟模型

從台北市、新北市現有社會住宅租金結構與案例模擬,社會住宅財務自償率很容易超過100%,超過原有貸款年限後的社會住宅就是一種淨資產。社會住宅耐用年數與一般住宅耐用年數相同,若以鋼筋混凝土的建材而言,通常多以50年作為估算標準。

但許多的法國社會住宅屋齡早已超過50年,而經過多年持續的保養與維護,甚至是加裝電梯、更換外牆與窗戶改善能源效率等等作法,不斷的延長社會住宅的使用年限,在財務上產生莫大的效益。

原本在財務上價值已經折舊為零的住宅,仍然可以不斷的產生租金的收益效果,因此對於營運社會住宅的法人,無異是一個穩定的現金流的產出,可以做為投資與改善更多社會住宅的資金來源。

 

關鍵數字三、60%的家戶皆符合申請資格,可用低於市價1/2的租金水準入住社會住宅

依據歐盟社會住宅被定義為公眾利益所提供的社會服務,提供以低於市場租金行情的低租金,因此申請者必須低於一定所得水準,租戶有權持續(永久)居住,所有利益重新回到社會住宅上。法國社會住宅申請的家戶所得標準為60分位以下,亦即60%的家戶均可以申請社會住宅。但實際上60%的承租戶的所得稅水準是在所得天花板的60%以下。

透過與市場行情及家庭所得水準比較,可以了解巴黎社會住宅租金的合理性。巴黎房地產市場的平均售價約€10,000/m2(換算大約NT100萬/坪),租金每月€27/m2(將近NT3,000/坪)。

法國社會住宅租金依據家戶所得,衡量其可負擔能力設定其租金水準。以單人家戶為例,年所得低於€12,662家戶適用的月租金水準為€4-5/m2,相對低於市場租金的20%。

可申請社會住宅之家戶中所得水準最高的中收入族群,其社會住宅租金相對還是低於市場租金的50%。除特定類型的社會住宅外,多數社會住宅考量設定有不同所得之承租戶混居。

 

表1 巴黎社會住宅租戶所得水準與月租金水準

人數家戶類型與所得 弱勢 標準型 中收入
月租金水準 €4-5/m2 €6-8/m2 €10-12/m2
1人 €12,662 €23,019 €30,000
2人 €20,643 €34,403 €44,724
4人(以上) €29,618 €53,845 €70,000

資料來源:Social housing & Paris Habitat(簡報)(Bret Bertrand,2019)

 

關鍵數字四、社會住宅租期是一輩子,也可以申請換屋

如果是符合社會住宅入住資格,法國的社會住宅租戶是可以永久居住,跟目前台灣僅能居住3~12年有所不同。但隨著居住時間演變、家庭人口變遷,小孩出生、長大離家、家屬過世等等,原本居住的社會住宅面積可能過大或過小,也可以申請換屋。2018年時法國的社會住宅的等候戶約18萬戶、2.5萬換屋等候戶。

 

結語: 將政策目標落實於法令與管理的社會住宅政策有助於長期穩定推動

2000年法國制定《社會連帶與都市更新法》(SUR),要求人口超過3,500人的鄉鎮市區,必須於2025年將社會住宅提高至25%,達不到者需繳交罰金。混居的實際執行採兩大方式:「分散」(拆除部分衰敗社宅,新建產權多樣化住宅);「嵌入」(在富裕區新增社宅)。

近年來,巴黎市政府不僅在推動社會住宅上非常積極,同時也落實混居政策的執行。巴黎市政府分別統計巴黎20個區中社會住宅數量與比例,針對社會住宅比例較低的地區,特別加強找地、增加興建數量。針對社會住宅缺乏的地區,就考量以提供弱勢家戶或標準型房屋為主。若針對社會住宅充足地區,則是以提供中收入或高收入家庭為主。

 

圖2:巴黎市20個行政區社會住宅數量與比例

資料來源: APUR,2016

 

表2 2014年巴黎市各行政區社會住宅興建數量

分區 戶數 分區 戶數
16 1624 3 166
17 913 11 157
18 900 9 120
20 676 10 98
19 531 8 93
12 421 6 44
15 406 4 41
14 356 2 32
13 354 1 29
5 201 7 1
合計 7163

資料來源:zipParis

 

以台北市與巴黎市社會住宅發展現況差異來看,巴黎市土地面積105KM2,人口約203萬人,人口密度21,000人/平方公里。相對於台北市271KM2(若扣除55%的山坡地,平地部分僅約122KM2),人口約267萬人,全市人口密度9850人/KM2(平地人口密度與巴黎相當)。

巴黎全市住宅存量約100萬宅,社會住宅存量約21萬宅。光巴黎市目前的社會住宅數量就已經超過全台灣廣義社會住宅(含租金補貼)的政策目標。巴黎市對社會住宅的願景是,透過每年增加供給7,000-7,500戶,在2025年時可以達到25%,2030年達到30%。巴黎市政府的總預算1/3以上花在社會住宅,同時也希望在2020年減少25%能源消耗。

 

表3 臺北市與巴黎市人口數、住宅存量與社會住宅資料比較

條件 台北市 巴黎市
土地面積(km2) 271.8 105.4
人口數 2,666,908 2,190,327
房價所得比(倍) 32.3 19.1
住宅存量 951,239 1,000,000
社會住宅存量 8,304(已完工) 210,000
社會住宅比例 0.8% 21%

資料來源:專業者都市改革組織(OURs)

 

如果說落實居住是基本人權,那應該透過政策設定一個明確的目標,作為社會安全網的一部分,特別是針對那些容易受到整體經濟變化或個人不幸時容易受傷的弱勢族群,應留設一定比例的社會住宅比例予以協助。

法國社會住宅存量基礎不僅在於百年的積累,也是各種倡議運動、法令明定數字政策目標、配套措施、中央與地方首長的政治承諾所共同形塑,將於系列後文再予詳述。

相較法國以強制法令賦予地方政府社會住宅提供的基本義務,台灣尚在初步啟動及推廣階段。法國經驗彰顯出高存量的社會住宅,不但讓多數人有居住機會,對社會住宅政策熟悉、有感、同時也造就龐大產業鏈,對於台灣最基本的啟發在於,好的政策一直做下去,累積到一定數量,創造足夠的直接受益群眾與就業機會,影響力才能逐漸擴大,持續推動的共識才能更加強大。