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法國社會住宅系列(二)--社會住宅政策的法國思維:社會連帶的哲學觀

#社會住宅

發表日期│ 2020.01.13

作者:蔡佳明

本文系列(一) 由量變推動質變:從數字看法國社會住宅,透過數字說明了法國社會住宅政策的成果與對台灣的啟示,其實,不單單是社會住宅政策推動年期早,更因為法國社會住宅政策背後的社會與政治基礎,促使社會住宅政策得以蓬勃發展,讓我們用系列二的文章深入探討哪些是台灣可以學習之處。

 

一、「社會連帶」理念深植人心,影響各法案制定及對居住權的概念

(一)哲學必修課-將社會連帶精神從小落實在生活之中

「社會連帶」是了解法國社會住宅的關鍵字。社會連帶是涂爾幹(Emile Durkheim)在1893年《社會分工論》中提出,涂爾幹認為社會連帶有兩種,機械連帶與有機連帶。機械連帶是指個人相似性高,沒有個人特色,透過一致性共同道德意識將所有人聚合起來,這種一致性使人們融合起來,形成一種結合體。有機連帶是基於分工的連帶,個人相異程度高,基於分工化使得人們必須互相依賴,進而使得社會聚合起來,使得每個人的一切行為,都離不開社會連帶關係1

法國高中生必修哲學課程包含了盧梭的社會契約論、涂爾幹的社會分工論等政治哲學。一直到萊昂·布儒瓦Léon Victor Auguste Bourgeois (1851-1925)讓「社會連帶」概念落實於政治實踐(法國第三共和時期政治家),其於1896年出版的《連帶主義》,他將「准契約」(盧梭思想)與「共同的債務」 (obligation solidaire)做創造性連結 ,提出每個人都有社會債務,人所享用的祖先提供的,須相互支援償還,此一概念在法國造成廣泛回響。

而這樣社會連帶概念,不僅是法國高中生的哲學必修課程,同時也落實在每個家庭中許多的生活開銷之中,例如:不同所得家庭的小朋友念同一所小學,繳交的學費、營養午餐費用,也是依據所得不同而有不同的標準,主要還是考量不同所得家庭的負擔能力不同,但小朋友享有的教學與午餐的品質是相同的。

 

(二)社會連帶透過一系列強制性法令形成社會住宅的基礎制度

除上述哲學與政治論述外,更重要的是一系列強制性法令,規範社會住宅必須成為支撐法國社會的重要基礎制度。包括了:

1、2000年實施《社會連帶與都市更新法》(Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains)規定人口高於1,500人(大巴黎)或3,500人(其他地區)的城鎮,必須於2025年將社會住宅提高至25%,達不到者需繳交罰金,平均一戶需繳15,245歐元,罰金將優先使用於住宅建設。2015年時統計1,973市鎮達到要求,1,150市鎮未達要求。主要原因在於部分地方政府未積極執行中央政策、人口減少、受都市開發法令限制土地取得困難。對應的補救措施是提出至2025年的興建計畫。

2、2002年實施《都市更新計畫及指導法》,透過國家城市更新計畫來劃定敏感地區(ZUS),並成立「國家都市更新機構」 (ANRU)負責推動,許多都市更新案成為提供社會住宅的重要來源。

3、2007年實施《可抗辯居住權法》(le droit au logement opposable):核心精神為「一片屋頂,是我們的權利」。住家遭人占用,若48小時內無報案,只是非法,不是犯案。但並非所有的人都可以適用上述法令,適用者資格包含:無住處者、有驅逐威脅、住在緊急安置中心超過六個月、住在中繼屋超過18個月、房屋設備不良、向政府申請社會住宅多年、未達一定居住水準(兩人居住低於16平方公尺)等,這部法案背後也直指若社會住宅不足背後,給予無住所者的寬容及社會意識重要指標。

4、2014年實施《住宅渠道與都市更新法》,規範房租價格與仲介服務費。房東可要求房租上限是中間參考價格的20%。超出此範圍,房客有3個月可跟房東協商,協調不成,可請法官裁決。房租若低於中間參考價30%,房東可於重新簽約時要求提高租金。另外,將冬季休兵期間,不得迫遷付不出租金的租戶,從11月1日延長至3月15日,後又延展至3月30日,避免在寒冷冬日有無住所情況發生。同法案也規範國有土地釋出時,應以建造住宅為優先,尤其是社會住宅。為興建住宅,國有財產的轉讓費用必須低於市價。若為興建社會住宅,中央政府應酌情降低轉讓費,有可能減價100%。

 

二、官方鼓勵全民一起來參與社會住宅興建的融資方式

法國社會住宅的融資方式多元,透過金融方式將一般國民與企業,一併納入推動社會住宅的融資管道,讓參與者能透過金融參與方式有更多認同與優先入住社會住宅的權利。

多元融資管道包含:國家儲蓄金庫(Caisse des Depots)與A型活期存款帳戶(Savings Account A)、對社宅法人的租稅補貼(國稅與地方稅優惠)、前期投資補貼、政府補助、1%居住協助基金、承租戶支付之租金、社宅法人自行融資、社宅機構營運收益等等。

1、國家儲蓄金庫(Caisse des Depots):成立於1818年,法國社會住宅投資支出的75%來自於國家儲蓄金庫。而國家儲蓄金庫的資金來源,來自於A型活期存款帳戶(Savings Account A),約4,060億歐元存款轉換成1,820億歐元的長期融資基金。

2、A型活期存款帳戶(Savings Account A):是一種特殊活期存款帳戶,特色為具有(較高)利息,帳戶內存款有國家保障、免利息所得稅等特色。A型活期存款帳戶規定有存款額度上限,個人最高€ 23,000、公司€ 76,500。透過上述國家儲蓄金庫與A型活期存款帳戶的機制,法國人許多家庭會幫小朋友儲蓄就會選擇活存A帳戶,一方面可以幫子女儲蓄,一方面也可以協助社會住宅與國家基礎建設籌措財源。

3、1%居住協助基金:法國政府立法規定,只要是10人以上的企業皆必須繳納員工薪水1%納入特定基金,整個機制名稱為,僱主參與住宅建設協助(la participation des employeurs à l’effort de construction , PEEC),簡稱為1%的居住協助(1% logment)。依據2015年的資料,這個1%居住協助基金約40億歐元,資產約94.8萬宅,14億歐元融資(社會住宅組織)、13億歐元用於地方政府公共建設與都市更新。政府透過1%的居住協助基金,也將企業納入整體社會住宅融資體制的一環,交納居住協助基金的企業,有保留空間優先承租給員工的權利。


三、政府成立具有龐大資產的社會住宅法人

2019年時全法約有560個公有或私人公司或組織提供社會住宅,全部都是非營利組織。法國政府持續推動各單位合併,希望達到合併後每個單位至少管理1.2萬個社會住宅單元的規模。

以本次參訪的巴黎住宅法人Paris Habitat為例,其為巴黎市政府在1914年創辦的非營利公司,現已成為巴黎最主要的社會住宅法人,也是法國最大的公營社會住宅公司。其資產包含124,000戶社會住宅(90%位於巴黎市)、42,500個停車位、4,150 個商業空間,服務超過31萬的住戶。

Paris Habitat所持有30%住宅興建於1948年前,大量且多元的資產帶來穩定的收益,且許多資產早已清償建築融資,成為長期無負債資產。每年週轉資金9億歐元,資金的來源包括:政府提供優先的融資、巴黎市政府的貸款保證與提供額外融資、企業的貢獻(作為交換員工居住)。每年公司資金20%用於新建築、50%用於既有建築的維護。

要管理超過12萬宅社會住宅需要聘用大量的員工,Paris Habitat共3,000個員工,其中40%管理員,協助修繕、通報等工作。27名董事中有1/3是來自於巴黎市政府、1/3是社會住宅與社會部門的專家或由巴黎市長指派、1/3是由住戶中選出代表或工會代表。

Paris Habitat每年大約有6,000個社會住宅單元要分配給新的承租戶,該法人藉由得分系統來執行透明申請程序,與台灣目前社會住宅主要是以抽籤方式顯有不同。先由幾個不同團體組成的獨立委員會,包含Paris Habitat的監理機關,租戶代表、政府機關代表、國家與市府夥伴,共同決定。每一個社會住宅單元,有三個申請人被推薦,委員會依據申請者的所得水準、急迫性、等待時間長度、以及申請人的個別狀況來決定優先順序。透過這個程序來確認這個社會住宅單元符合這個家庭或個人的需求。這個委員會也會參考由Paris Habitat所準備依法符合入住這個社會住宅單元的規則與條件。

 

四、結合都市更新與市場機制的取得土地與建物作為社會住宅

巴黎政府透過各種方式取得社會住宅土地與建物,包括大量結合都市更新、老舊建物改建提供社會住宅用地之外,同時也透過市場力量取得社會住宅空間,包括每個新建案都要貢獻至少30%的樓地板面積做為社會住宅、空屋優先購買權等機制。

(一)新屋開發有提供30%樓地板面積做社會住宅義務

在巴黎市區,興建住宅其中30%的樓地板面積必須供做社會住宅使用,這 30%的樓地板面積並非容積獎勵回饋,而是對開發商的義務要求。因為巴黎市政府認為在一個高密度、幾乎是建成區的巴黎中,允許建商蓋新房子已經是一種「獎勵」。而當建商房子賣不出去時,政府可以要求以低於市價的行情賣給社宅法人,出售價格是透過協商結果,建商可以零星售出也可以選擇整棟售出。

(二)一般中古屋市場的空屋釋出時,巴黎市政府享有優先承購權

當空屋屋主賣房時,若空屋所在社區符合三條件時,政府能介入行使優先購買權。1.房屋是共同持有,非單一持有人;2.同一棟樓租戶中有15%以上正排隊申請社會住宅;3.同一棟樓中有很多中低收入戶。巴黎市政府截至2015年已劃定200多棟樓房為優先購買權標的,實施細節除經巴黎市議會審查通過,劃定的優先承購房屋地址也公告在官網上,相關網頁及清單可以參考 https://opendata.paris.fr/explore/dataset/plu-annexes-droit-de-preemption-urbain-renforce/information/

 

結語:從觀念、法令、組織、資金、土地支撐法國100年的社會住宅

法國社會住宅的核心精神是社會連帶,而台灣的關鍵字則著眼於居住正義。但台灣國高中教育仍以升學為核心,非著重哲學教育,沒有將社會連帶的觀念落實在日常生活與學校等生活經驗內,社會教育內容也鮮少扮演或建構社會核心價值,讓青少年從而認識與解釋重大的社會議題的角色。

在未將居住是一種基本人權、居住正義的觀念逐步落實到國高中的教育課程之中的情況下,僅能透過媒體去接觸高房價的議題,課堂上沒有對應的課程來討論政府與一般人如何因應,甚為可惜。

實際上居住正義的課程不需要太複雜,專業者都市改革組織曾經在高中開設建築與住宅實驗課程,授課後的高中生反映普遍相當正向良好,校方第二年也希望可以持續這樣的課程。如果我們希望社會住宅政策能夠走的長遠,不僅是一時的風潮,居住正義的核心觀念應儘早透過國高中的教育課程,逐步成為一種全民的共識。

台灣雖未具備法國社會住宅的發展基礎,但從上述的分析中可以看見,當有適當的基礎與持續的動能,就能讓社會住宅成為一種普遍、正常、長久的居住選擇,也是我們台灣作為後進之國,在推動社會住宅政策上應該特別考量,以我們台灣自有的條件,去著重創造的基礎與能量。

 

[1] 參考資料:

http://ap6.pccu.edu.tw/Encyclopedia/data.asp?id=2239&forepage=1

https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/315/article/3434

http://mysociologyinaction.blogspot.com/2014/10/blog-post_94.html